Ricorso della Regione Veneto, in persona del vice presidente pro
tempore della giunta regionale - in assenza del presidente -,
autorizzato mediante deliberazione della giunta stessa 14 febbraio
2006, n. 270, rappresentata e difesa, come da procura speciale a
margine del presente atto, dagli avv. prof. Mario Bertolissi di
Padova, Romano Morra di Venezia e Andrea Manzi di Roma, presso
quest'ultimo domiciliata in Roma, via F. Confalonieri n. 5;
Conto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, presso la quale e'
domiciliato ex lege, in Roma, via dei Portoghesi, n. 12, per la
declaratoria, di illegittimita' costituzionale per violazione degli
artt. 2, 3, 5, 81, 97, 114, 117, 118, 119 e 120 Cost., dell'art. 1,
commi 23, 24, 25, 26, 198, 199, 200, 201, 202, 203, 204, 205, 206,
279, 280, 285, 286, 287, 310, 597, 598, 599 e 600 della legge 23
dicembre 2005, n. 266, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2006)»,
pubblicata in Gazzetta Ufficiale n. 302 del 29 dicembre 2005.
F a t t o e d i r i t t o
1. - La legge 23 dicembre 2005, n 266 (legge finanziaria 2006)
prevede numerose norme, contenute nei commi 23, 24, 25, 26, 198, 199,
200, 201, 202, 203, 204, 205, 206, 279, 280, 285, 286, 287, 310, 597,
598, 599 e 600 del suo alquanto complesso e disomogeneo articolo
unico, che, ad avviso della Regione del Veneto, si pongono in
contrasto con la Costituzione, violando l'autonomia legislativa,
amministrativa e finanziaria regionale.
In particolare, molte di queste disposizioni non sembrano aver
recepito gli orientamenti formulati da codesto ecc.mo Collegio a) in
ordine alla ricostruzione dei rapporti tra legislazione statale e
regionale definiti dal nuovo art. 117 della Costituzione, con
specifico riferimento alla materia del «coordinamento della finanza
pubblica», di cui al comma terzo del medesimo articolo, e b)in ordine
altresi' all'attuazione e alla cogenza delle disposizioni di cui
all'art. 119 della Costituzione, anch'esso novellato.
Per meglio illustrare i profili di illegittimita' costituzionale
riscontrati nelle norme impugnate si procedera' qui di seguito ad
un'analisi suddivisa per gruppi omogenei di disposizioni.
A tale riguardo si potra' rilevare, senza difficolta', il legame
sussistente tra alcune delle disposizioni impugnate, legame di natura
tale da determinare ipotesi di illegittimita' costituzionale c.d.
conseguenziale, ai sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953,
n. 87. Infatti, ci si trova in presenza di norme strumentali o di
dettaglio rispetto a disposizioni illegittime e di norme applicative
di un medesimo principio, che si ritiene contrario alla Costituzione.
2. - Passando, dunque, all'esposizione delle singole questioni,
si puo' ora ricordare come i commi, 23, 24, 25 e 26 dell'art. 1 della
legge finanziaria 2006 impongano limiti all'acquisizione di immobili,
oltre che per le amministrazioni statali, anche per le regioni e gli
enti locali, e prevedano un «monitoraggio» del Ministero
dell'economia e delle finanze. Tali norme, come si vedra' meglio
successivamente, vanno a ledere l'autonomia regionale, ed, in
particolare, l'autonomia finanziaria di spesa della regione,
garantita dall'art. 119 Cost.
Per evidenziare i profili di incostituzionalita' delle norme
impugnate risulta comunque essenziale riportare il testo delle
disposizioni.
Il comma 23 stabilisce che, «in considerazione dei criteri
definitori degli obiettivi di manovra strutturale adottati dalla
Commissione dell'Unione europea per la verifica degli adempimenti
assunti in relazione al Patto di stabilita' e crescita, a decorrere
dall'anno 2006 le amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1, comma
2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive
modificazioni, con eccezione degli enti territoriali, possono
annualmente acquisire immobili per un importo non superiore alla
spesa media per gli immobili acquisiti nel precedente triennio».
Ai sensi del comma 24, invece, «per garantire effettivita' alle
prescrizioni contenute nel programma di stabilita' e crescita
presentato all'Unione europea, in attuazione dei principi di
coordinamento della finanza pubblica di cui all'art. 119 della
Costituzione e ai fini della tutela dell'unita' economica della
Repubblica, in particolare come principio di equilibrio tra lo stock
patrimoniale e i flussi dei finanziamenti erariali, nei confronti
degli enti territoriali soggetti al patto di stabilita' interno,
delle regioni a statuto speciale e delle Province autonome di Trento
e Bolzano i trasferimenti erariali a qualsiasi titolo spettanti sono
ridotti in misura pari alla differenza tra la spesa sostenuta nel
2006 per l'acquisto da terzi di immobili e la spesa media sostenuta
nel precedente quinquennio per la stessa finalita'. Nei confronti
delle regioni e delle province autonome viene operata un'analoga
riduzione sui trasferimenti statali a qualsiasi titolo spettanti».
Le disposizioni dei due commi ora citati, ai sensi del successivo
comma 25, non si applicano all'acquisto di immobili da destinare a
sedi di ospedali, ospizi, scuole o asili.
Ancora, il comma 26 prevede un obbligo di trasmissione di
informazioni su acquisti e vendite di immobili al Ministero
dell'economia e delle finanze, regolato attraverso decreto
ministeriale.
Stabilisce, infatti, il relativo testo: «ai fini del monitoraggio
degli obiettivi strutturali di manovra concordati con l'Unione
europea nel quadro del patto di stabilita' e crescita, le
amministrazioni di cui ai commi 23 e 24 sono tenute a trasmettere,
utilizzando il sistema web laddove previsto, al Ministero
dell'economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria
generale dello Stato, una comunicazione contenente le informazioni
trimestrali cumulate degli acquisti e delle vendite di immobili per
esigenze di attivita' istituzionali o finalita' abitative entro
trenta giorni dalla scadenza del trimestre di riferimento. Con
decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, da emanare entro
trenta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge,
sono stabiliti le modalita' e lo schema della comunicazione di cui al
periodo precedente. Tale comunicazione e' inviata anche all'Agenzia
del territorio che procede a verifiche sulla congruita' dei valori
degli immobili acquisiti segnalando gli scostamenti rilevanti agli
organi competenti per le eventuali responsabilita».
L'impianto normativo ora riportato, attraverso la previsione di
riduzioni ai trasferimenti erariali, mira ad imporre la compressione
della spesa per l'acquisto di immobili.
In tal modo con le norme in oggetto il legislatore statale ha
posto per regioni ed enti locali dei vincoli puntuali ad una singola
voce di spesa, eccedendo in tal modo dai limiti della propria
competenza in materia di «coordinamento della finanza pubblica», ai
sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost., e violando l'autonomia
finanziaria di spesa di cui all'art. 119 Cost.
Nel medesimo senso, codesto ecc.mo Collegio in numerose pronunce
(ad esempio, nelle sentenze nn. 376 del 2003, 4, 36 e 390 del 2004,
417 e 449 del 2005) ha avuto modo di precisare, dichiarando
l'illegittimita' costituzionale di alcune norme statali, che lo Stato
puo' legittimamente imporre agli enti autonomi vincoli alle politiche
di bilancio - anche se con cio' si determina inevitabilmente una
limitazione indiretta dell'autonomia di spesa degli enti -, purche'
pero' cio' avvenga attraverso una «disciplina di principio» e «per
ragioni di coordinamento finanziario connesse ad obiettivi nazionali,
condizionati anche dagli obblighi comunitari».
Piu' precisamente, se l'imposizione di vincoli alle politiche di
bilancio delle regioni ed enti locali vuole rimanere nell'ambito
della legittimita' costituzionale, essa dovrebbe avere ad oggetto o
l'entita' del disavanzo di parte corrente, oppure, ma solo «in via
transitoria ed in vista degli specifici obiettivi di riequilibrio
della finanza pubblica perseguiti dal legislatore statale», la
crescita della spesa corrente. Alla legge statale, per tanto, viene
consentito di stabilire unicamente un «limite complessivo, che lascia
agli enti stessi ampia liberta' di allocazione delle risorse fra i
diversi ambiti e obiettivi di spesa».
La previsione da parte della legge statale di limiti all'entita'
di una singola voce di spesa non puo' essere considerata un principio
fondamentale in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici e
coordinamento della finanza pubblica, in quanto pone un precetto
specifico e puntuale sull'entita' della spesa e si risolve percio'
«in una indebita invasione», da parte dello Stato, dell'area
riservata alle autonomie regionali e locali, alle quali il
legislatore nazionale puo' prescrivere criteri ed obiettivi, quali,
ad esempio, il contenimento della spesa pubblica, «ma non imporre nel
dettaglio gli strumenti concreti da utilizzare per raggiungere quegli
obiettivi».
Ne' basta, per ritenere conforme a Costituzione la relativa
disciplina, che la norma invochi finalita' di rispetto degli obblighi
comunitari, o che si definisca norma di principio di «coordinamento
della finanza pubblica».
E' evidente, infatti, che autoqualificazioni di tal fatta non
esimono il legislatore statale dal rispettare i limiti costituzionali
ad esso imposti a tutela dell'autonomia regionale.
Lo Stato, ponendo in essere le norme contenute nei commi 23, 24,
25 e 26 dell'art. 1 della legge finanziaria 2006, ha fatto, invece,
proprio quello che secondo il dettato costituzionale gli sarebbe
precluso, imponendo «nel dettaglio» dei «vincoli puntuali» ad una
tipologia di spesa.
Va da se', per altro, che dalla illegittimita' costituzionale
delle disposizioni citate, che prevedono limiti all'acquisizione di
immobili per regioni ed enti locali, segue necessariamente la
contrarieta' a Costituzione di quelle norme, che prevedono forme di
controllo e monitoraggio per il rispetto di detti limiti.
3. - Il legislatore statale non ha rispettato la competenza
legislativa e finanziaria regionale nemmeno nel dettare i commi 198,
199, 200, 201, 202, 203, 204, 205 e 206 della legge 23 dicembre 2005,
n. 266.
Le disposizioni in discorso violano la sfera di autonomia delle
regioni, garantita dalla Costituzione, imponendo un contenimento
della spesa per personale attraverso la previsione di un tetto di
spesa indifferenziato, per il triennio 2006-2008, riferito alle spese
del 2004, diminuito dell'1%, nonche' le modalita' di applicazione e
di monitoraggio di detto tetto di spesa, configurandole come principi
fondamentali del «coordinamento della finanza pubblica», ai sensi
degli artt. 117, terzo comma, e 119, secondo comma, della
Costituzione.
Dispone, in particolare, il comma 198 che «le amministrazioni
regionali e gli enti locali di cui all'art. 2, commi 1 e 2, del testo
unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, nonche'
gli enti del Servizio sanitario nazionale, fermo restando il
conseguimento delle economie di cui all'art. 1, commi 98 e 107, della
legge 30 dicembre 2004, n. 311, concorrono alla realizzazione degli
obiettivi di finanza pubblica adottando misure necessarie a garantire
che le spese di personale, al lordo degli oneri riflessi a carico
delle amministrazioni e dell'IRAP, non superino per ciascuno degli
anni 2006, 2007 e 2008 il corrispondente ammontare dell'anno 2004
diminuito dell'1 per cento. A tal fine si considerano anche le spese
per il personale a tempo determinato, con contratto di collaborazione
coordinata e continuativa, o che presta servizio con altre forme di
rapporto di lavoro flessibile o con convenzioni».
Al comma 199 si precisa che, ai fini dell'applicazione del comma
precedente, le spese di personale sono considerate al netto: «a) per
l'anno 2004 delle spese per arretrati relativi ad anni precedenti per
rinnovo dei contratti collettivi nazionali di lavoro; b) per ciascuno
degli anni 2006, 2007 e 2008 delle spese derivanti dai rinnovi dei
contratti collettivi nazionali di lavoro intervenuti successivamente
all'anno 2004».
Per altro si stabilisce - al successivo comma 200 - che gli enti
destinatari del comma 198, nella loro autonomia, possono fare
riferimento, quali indicazioni di principio per il conseguimento
degli obiettivi di contenimento della spesa di cui al comma 198, alle
misure della stessa legge finanziaria 2006, riguardanti il
contenimento della spesa per la contrattazione integrativa e i limiti
all'utilizzo di personale a tempo determinato, nonche' alle altre
specifiche misure in materia di personale.
Con riferimento agli enti locali, il comma 201 prevede che «gli
enti locali di cui all'art. 2, commi 1 e 2, del testo unico di cui al
decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, possono altresi'
concorrere al conseguimento degli obiettivi di cui al comma 198
attraverso interventi diretti alla riduzione dei costi di
funzionamento degli organi istituzionali, da adottare ai sensi
dell'art. 82, comma 11, del medesimo testo unico di cui al decreto
legislativo n. 267 del 2000, e delle altre disposizioni normative
vigenti».
Ai sensi del comma 202, al finanziamento degli oneri contrattuali
del biennio 2004-2005, concorrono le economie di spesa di personale
riferibili all'anno 2005, come individuate dall'art. 1, comma 91,
della legge 30 dicembre 2004, n. 311.
Per gli enti del Servizio sanitario nazionale, invece, si
stabilisce al comma 203 che le disposizioni del comma 198
costituiscono «strumento di rafforzamento dell'intesa Stato-regioni
del 23 marzo 2005, attuativa dell'art. 1, comma 173, della legge 30
dicembre 2004, n. 311». Continua la norma stabilendo che «gli effetti
di tali disposizioni nonche' di quelle previste per i medesimi enti
del Servizio sanitario nazionale dall'art. 1, commi 98 e 107, della
legge 30 dicembre 2004, n. 311, sono valutati nell'ambito del tavolo
tecnico per la verifica degli adempimenti di cui all'art. 12 della
medesima intesa, ai fini del concorso da parte dei predetti enti al
rispetto degli obblighi comunitari ed alla realizzazione degli
obiettivi di finanza pubblica di cui cui all'art. 1, comma 164, della
legge 30 dicembre 2004, n. 311».
Il successivo comma 204 prevede l'applicazione del sistema di
monitoraggio di cui all'art. 1, comma 30, della legge 30 dicembre
2004, n. 311, ai fini della verifica del rispetto delle prescrizioni
stabilite dalla finanziaria per il contenimento delle spese di
personale.
Stabilisce, piu' precisamente, la norma citata che «alla verifica
del rispetto degli adempimenti previsti dal comma 198 si procede, per
le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, le
province, i comuni con popolazione superiore a 30.000 abitanti e le
comunita' montane con popolazione superiore a 50.000 abitanti,
attraverso il sistema di monitoraggio di cui all'art. 1, comma 30,
della legge 30 dicembre 2004, n. 311, e per gli altri enti
destinatari della norma attraverso apposita certificazione,
sottoscritta dall'organo di revisione contabile, da inviare al
Ministero dell'economia e delle finanze, entro sessanta giorni dalla
chiusura dell'esercizio finanziario di riferimento».
La legge finanziaria 2006 impone, inoltre, un vincolo di
destinazione molto puntuale per le economie conseguenti
all'applicazione dei nuovi limiti di spesa.
Stabilisce, infatti, il comma 205 che, «per le regioni e le
autonomie locali, le economie derivanti dall'attuazione del comma 198
restano acquisite ai bilanci degli enti ai fini del miglioramento dei
relativi saldi».
Il comma 206 conclude qualificando le disposizioni dei commi da
198 a 205 «principi fondamentali del coordinamento della finanza
pubblica ai sensi degli artt. 117, terzo comma, e 119, secondo comma
della Costituzione», con una tecnica normativa analoga, dunque, a
quella che si e' criticata supra con riferimento al comma 24.
Molte sono le censure che si possono sollevare con riferimento
alle disposizioni che si sono appena riportate.
In tutta evidenza, siamo di fronte a norme contenenti precetti
puntuali e specifici, autoapplicative, che non lasciano alla regione
margini di disposizione in via autonoma, nonostante la materia
rientri nell'ambito del «coordinamento della finanza pubblica» di cui
all'art. 117, comma terzo, Cost., in cui allo Stato spetta solo il
potere di dettare i principi fondamentali e non l'intera disciplina
della materia.
Del resto, cdesto ecc.mo Collegio, con la sentenza n. 390 del
2004, ha gia' dichiarato costituzionalmente illegittime analoghe
norme statali contenute nella legge finanziaria 2003.
Senza voler annoiare il Collegio, che certamente ben conosce la
sua giurisprudenza, e anche senza ripetere quanto e' gia' stato
scritto nel presente ricorso, si ricordera' che nella sentenza ora
citata sono state accolte le censure mosse alle disposizioni di cui
al comma 11 dell'art. 34 della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (legge
finanziaria 2003), con le quali si stabiliva che le assunzioni a
tempo indeterminato delle regioni e degli enti locali, «fatto salvo
il ricorso alle procedure di mobilita', devono, comunque, essere
contenute, fatta eccezione per il personale infermieristico del
Servizio sanitario nazionale, entro percentuali non superiori al 50
per cento delle cessazioni dal servizio verificatesi nel corso
dell'anno 2002».
Nella pronuncia n. 390 del 2004, prima ricordata, codesto ecc.mo
Collegio ha osservato che la norma della legge finanziaria 2003 «non
si limita a fissare un principio di coordinamento della finanza
pubblica, ma pone un precetto specifico e puntuale sull'entita' della
copertura delle vacanze verificatesi nel 2002, imponendo che tale
copertura non sia superiore al 50 per cento: precetto che, proprio
perche' specifico e puntuale e per il suo oggetto, si risolve in una
indebita invasione, da parte della legge statale, dell'area
(organizzazione della propria struttura amministrativa) riservata
alle autonomie regionali e degli enti locali, alle quali la legge
statale puo' prescrivere criteri (...) ed obiettivi (ad esempio,
contenimento della spesa pubblica) ma non imporre nel dettaglio gli
strumenti concreti da utilizzare per raggiungere quegli obiettivi».
La norma di cui al comma 198 della legge finanziaria 2006, e le
altre successive, che la integrano e specificano, contenute nei
successivi commi, risultano per altro chiaramente irrazionali,
prevedendo una riduzione della spesa di personale indifferenziata,
che finisce per paralizzare l'attivita' e il bilancio proprio degli
enti piu' virtuosi.
Si noti che la Regione del Veneto ha gia' adottato disposizioni
di contenimento della spesa in questo settore, quali, ad esempio, la
DGR Veneto n. 3144 del 18 ottobre 2005, con la quale ha proceduto al
blocco delle assunzioni di personale presso le Aziende sanitarie al
fine di garantire un equilibrio economico e finanziario nel settore.
Una previsione rigida di ulteriore riduzione della spesa, come
quella contenuta nelle norme impugnate, non potrebbe che portare ad
una inammissibile compressione del livello qualitativo e quantitativo
delle prestazioni sanitarie, che la regione, per i poteri ad essa
conferiti in materia dall'art. 117 e dall'art. 118 Cost., e' chiamata
a garantire ai cittadini in attuazione dell'art. 32 della
Costituzione.
4. - Quanto alle norme contenute nei commi 279 e 280, esse
prevedono si' il concorso dello Stato al ripiano dei disavanzi del
Servizio sanitario nazionale, ma subordinano l'accesso all'adozione
da parte delle regioni di provvedimenti di copertura del residuo
disavanzo e all'intesa sullo schema del Piano sanitario nazionale,
nonche' alla stipula di un'intesa tra Stato e regioni per la
realizzazione da parte di queste ultime degli interventi previsti dal
Piano nazionale di contenimento dei tempi di attesa.
Prevede, infatti, il comma 279 dell'art. 1 della legge
finanziaria 2006 che «lo Stato, in deroga a quanto stabilito
dall'art. 4, comma 3, del decreto-legge 18 settembre 2001, n. 347,
convertito, con modificazioni, dalla legge 16 novembre 2001, n. 405,
concorre al ripiano dei disavanzi del servizio sanitario nazionale
per gli anni 2002, 2003 e 2004. A tal fine e' autorizzata, a titolo
di regolazione debitoria, la spesa di 2.000 milioni di euro per
l'anno 2006. L'erogazione del suddetto importo da parte dello Stato
e' subordinata all'adozione, da parte delle regioni, dei
provvedimenti di copertura del residuo disavanzo posto a loro carico
per i medesimi anni».
Il successivo comma 280 individua in modo molto puntuale le altre
condizioni per il concorso dello Stato alla copertura del disavanzo:
«l'accesso al concorso di cui al comma 279, da ripartire tra tutte le
regioni sulla base del numero dei residenti, con decreto del Ministro
della salute di concerto con il Ministro dell'economia e delle
finanze, di intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, e'
subordinato all'espressione, entro il termine del 31 marzo 2006, da
parte della Conferenza unificata di cui all'art. 8 del decreto
legislativo 28 agosto 1997, n. 281, dell'intesa sullo schema di Piano
sanitario nazionale 2006-2008, nonche', entro il medesimo termine,
alla stipula di una intesa tra Stato e regioni, ai sensi dell'art. 8,
comma 6, della legge 5 giugno 2003, n. 131, che preveda la
realizzazione da parte delle regioni degli interventi previsti dal
Piano nazionale di contenimento dei tempi di attesa, da allegare alla
medesima intesa e che contempli: a) l'elenco di prestazioni
diagnostiche, terapeutiche e riabilitative di assistenza
specialistica ambulatoriale e di assistenza ospedaliera, di cui al
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 29 novembre
2001, pubblicato nel supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale
n. 33 dell'8 febbraio 2002, e successive modificazioni, per le quali
sono fissati nel termine di novanta giorni dalla stipula dell'intesa,
nel rispetto della normativa regionale in materia, i tempi massimi di
attesa da parte delle singole regioni; b) la previsione che, in caso
di mancata fissazione da parte delle regioni dei tempi di attesa di
cui alla lettera a), nelle regioni interessate si applicano
direttamente i parametri temporali determinati, entro novanta giorni
dalla stipula dell'intesa, in sede di fissazione degli standard di
cui all'art. 1, comma 169, della legge 30 dicembre 2004, n. 311; c)
fermo restando il principio di libera scelta da parte del cittadino,
il recepimento, da parte delle unita' sanitarie locali, dei tempi
massimi di attesa, in attuazione della normativa regionale in
materia, nonche' in coerenza con i parametri temporali determinati in
sede di fissazione degli standard di cui all'art. 1, comma 169, della
legge 30 dicembre 2004, n. 311, per le prestazioni di cui all'elenco
previsto dalla lettera a), con l'indicazione delle strutture
pubbliche e private accreditate presso le quali tali tempi sono
assicurati nonche' delle misure previste in caso di superamento dei
tempi stabiliti, senza oneri a carico degli assistiti, se non quelli
dovuti come partecipazione alla spesa in base alla normativa vigente;
d) la determinazione della quota minima delle risorse di cui all'art.
1, comma 34, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, da vincolare alla
realizzazione di specifici progetti regionali ai sensi dell'art. 1,
comma 34-bis, della medesima legge, per il perseguimento
dell'obiettivo del Piano nazionale di contenimento dei tempi di
attesa, ivi compresa la realizzazione da parte delle regioni del
Centro unico di prenotazione (CUP), che opera in collegamento con gli
ambulatori dei medici di medicina generale, i pediatri di libera
scelta e le altre strutture del territorio, utilizzando in via
prioritaria i medici di medicina generale ed i pediatri di libera
scelta; e) l'attivazione del Nuovo sistema informativo sanitario
(NSIS) di uno specifico flusso informativo per il monitoraggio delle
liste di attesa, che costituisca obbligo informativo ai sensi
dell'art. 3, comma 6, della citata intesa Stato-regioni del 23 marzo
2005; f) la previsione che, a certificare la realizzazione degli
interventi in attuazione del Piano nazionale di contenimento dei
tempi di attesa, provveda il Comitato permanente per la verifica
dell'erogazione dei livelli essenziali di assistenza (LEA), di cui
all'art. 9 della citata intesa Stato-regioni del 23 marzo 2005».
Le norme in discorso appaiono viziate da intrinseca
irragionevolezza, in quanto subordinano il ripiano del disavanzo da
parte dello Stato ad attivita' delle regioni, che non presentano
profili di connessione con il ripianamento stesso.
I profili di intrinseca irragionevolezza evidenziati, che
comportano la violazione dell'art. 3 e dell'art. 97 della
Costituzione, sono strettamente pertinenti al mancato rispetto
dell'autonomia regionale, sotto il profilo legislativo,
amministrativo e finanziario, di cui agli artt. 117, 118 e 119 della
Costituzione.
Si pensi, se non altro, come si imponga alle regioni la stipula
di un'intesa con lo Stato, che prevede la realizzazione da parte
delle regioni stesse degli interventi stabiliti dal Piano nazionale
di contenimento dei tempi di attesa, da allegare all'intesa, e il cui
contenuto viene puntualmente predeterminato dal comma 280 dell'art. 1
della legge finanziaria con i lunghi elenchi declinati nelle lettere
a), b), c), d), e) e f).
Un tal genere di disposizioni tende a vincolare le scelte
regionali con norme precettive di dettaglio, al cui rispetto la
regione e' tenuta se non vuole rinunciare al concorso dello Stato
alla copertura del disavanzo.
Concorso che non e' una graziosa concessione statale, ma risulta
essenziale in considerazione della scarsita' delle risorse di cui la
regione puo' disporre per adempiere ai compiti che le sono stati
attribuiti in materia di tutela della salute e sulle quali non puo'
concretamente incidere, considerata la persistente impossibilita' di
piena attuazione dell'autonomia finanziaria di entrata, pur sancita
dall'art. 119 Cost., e di cui si e' piu' volte rammaricato codesto
ecc.mo Collegio (ex plurimis, sent. 370 del 2003).
5. - Anche i commi 285, 286 e 287 appaiono lesivi dell'autonomia
legislativa, amministrativa e finanziaria regionale.
Il comma 285 prevede una destinazione vincolata da parte delle
regioni delle risorse residue derivanti dal completamento del proprio
programma di investimenti di edilizia sanitaria.
I commi 286 e 287 affidano all'Associazione «Alleanza degli
ospedali italiani nel mondo» la promozione e il coordinamento delle
procedure di donazione di apparecchiature e materiali dismessi dalle
strutture sanitarie a paesi in via di sviluppo o in transizione.
Vediamo qui di seguito il testo dei commi ora citati.
Il comma 285 stabilisce che «nel completamento del proprio
programma di investimenti in attuazione dell'art. 20 della legge 11
marzo 1988, n. 67, e successive modificazioni, le regioni destinano
le risorse residue finalizzate alla costruzione, ristrutturazione e
adeguamento di presidi ospedalieri ad interventi relativi a presidi
comprensivi di degenze per acuti con un numero di posti letto non
inferiore a 250 ovvero a presidi per lungodegenza e riabilitazione
con un numero di posti letto non inferiore a 120, nonche' agli
interventi necessari al rispetto dei requisiti minimi strutturali e
tecnologici dei presidi attivi avviati alla data del 31 dicembre 2005
stabiliti dall'atto di indirizzo e coordinamento di cui al decreto
del Presidente della Repubblica 14 gennaio 1997, pubblicato nel
supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 42 del 20 febbraio
1997».
Ai sensi del comma 286, «la cessione a titolo di donazione di
apparecchiature e altri materiali dismessi da aziende sanitarie
locali, aziende ospedaliere, Istituti di ricovero e cura a carattere
scientifico di diritto pubblico e altre organizzazioni similari
nazionali a beneficio delle strutture sanitarie nei Paesi in via di
sviluppo o in transizione e' promossa e coordinata dall'Alleanza
degli ospedali italiani nel mondo, di seguito denominata "Alleanza".
Gli enti del Servizio sanitario nazionale comunicano all'Alleanza,
secondo modalita' con essa preventivamente definite, le informazioni
relative alla disponibilita' delle attrezzature sanitarie in
questione allegando il parere favorevole della regione interessata».
Prosegue il comma 287 stabilendo che «l'Alleanza provvede sulla
base delle informazioni acquisite, a promuovere i necessari contatti
per facilitare le donazioni nonche' a tenere un inventario aggiornato
delle attrezzature disponibili. L'Alleanza provvede, altresi', alla
produzione di un rapporto biennale sulle attivita' svolte indirizzate
al Ministero della salute e alla Conferenza dei presidenti delle
regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano».
La norma di cui al comma 285, nel prevedere una destinazione
vincolata da parte delle regioni delle risorse residue derivanti dal
completamento del proprio programma di investimenti di edilizia
sanitaria, comprime in modo evidente l'autonomia di spesa e le
funzioni di programmazione di cui e' titolare la regione, ponendosi
con cio' in contrasto con gli artt. 117 e 119 della Costituzione.
A questo proposito, codesto ecc.mo Collegio ha avuto modo di
evidenziare come non possano essere imposti alle regioni, in materie
che non siano di competenza esclusiva statale, vincoli di
destinazione ai finanziamenti.
Nella sua giurisprudenza relativa ai fondi a destinazione
vincolata (tra le altre, sent. nn. 370 del 2003, 16, 37, 49 e 320 del
2004, 51, 77, 107, 160 e 222 del 2005), la Corte, infatti, ha
precisato essere «evidente che la attuazione dell'art. 119 Cost. sia
urgente al fine di concretizzare davvero quanto previsto nel nuovo
Titolo V della Costituzione, poiche' altrimenti si verrebbe a
contraddire il diverso riparto di competenze configurato dalle nuove
disposizioni» evidenziando, inoltre, che «la permanenza o addirittura
la istituzione di forme di finanziamento delle regioni e degli enti
locali contraddittorie con l'art. 119 della Costituzione espone a
rischi di cattiva funzionalita' o addirittura di blocco di interi
ambiti settoriali».
Nel nuovo sistema, per il finanziamento delle normali funzioni di
regioni ed enti locali, «lo Stato puo' erogare solo fondi senza
vincoli specifici di destinazione, in particolare tramite il fondo
perequativo di cui all'art. 119, terzo comma, della Costituzione»:
per tanto, in materie di legislazione concorrente o residuale delle
regioni, «e' contraria alla disciplina costituzionale vigente la
configurazione di un fondo settoriale di finanziamento gestito dallo
Stato».
In altre parole, non sono consentiti finanziamenti a destinazione
vincolata, in materie e funzioni la cui disciplina spetti alla legge
regionale, come nel caso delle norme oggi censurate, poiche' ove non
fossero osservati tali limiti, si verrebbe a realizzare «uno
strumento indiretto, ma pervasivo di ingerenza dello Stato
nell'esercizio delle funzioni delle regioni e degli enti locali,
nonche' di sovrapposizione di politiche e di indirizzi governati
centralmente a quelli legittimamente decisi dalle regioni negli
ambiti materiali di propria competenza (cfr., in particolare, la
sent. n. 16 del 2004).
Passando poi a rilevare i profili di illegittimita'
costituzionale delle norme contenute nei commi 286 e 287, si puo'
osservare come nell'attribuire funzioni e competenze alla «Alleanza
degli ospedali italiani nel mondo» per le donazioni di
apparecchiature e materiali dismessi dalle strutture sanitarie in
favore dei paesi in via di sviluppo e in transizione, esse violino
l'autonomia patrimoniale riconosciuta e garantita alle regioni
dall'art. 119 della Costituzione.
Inoltre, tale previsione viene ad incidere sulle iniziative gia'
intraprese dalla regione per la donazione di apparecchiature dismesse
a Paesi in analoghe difficolta' economiche e di sviluppo,
concentrando in un unico organismo centrale l'esercizio di funzioni
che spetterebbero alle regioni, ai sensi degli artt. 117 e 118 della
Costituzione.
I commi in discorso incidono, per altro, sull'esercizio di
attivita' che attengono ai «rapporti internazionali delle regioni»,
materia che, come dispone l'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, rientra nella potesta' legislativa concorrente
regionale.
Nell'ambito di tale materia, dunque, lo Stato deve limitarsi a
fissare solo una normativa di principio, senza porre una dettagliata
disciplina, quale quella contenuta nei commi 286 e 287 della legge
finanziaria 2006, con cui si introducono organismi, si attribuiscono
specifiche competenze e si disciplinano attivita', spogliando in tal
modo di ogni potere la regione e rendendo impossibile la prosecuzione
di ogni attivita' intrapresa da quest'ultima e il rispetto di impegni
gia' assunti.
6. - Viola l'art. 119 della Costituzione, introducendo norme che
incidono sull'autonomia di spesa regionale, anche il comma 310 della
legge 23 dicembre 2005, n. 266.
Stabilisce la disposizione ora citata che, «al fine di
razionalizzare l'utilizzazione delle risorse per l'attuazione del
programma di edilizia sanitaria di cui all'art. 20 della legge 11
marzo 1988, n. 67, e successive modificazioni, gli accordi di
programma sottoscritti dalle regioni e dalle province autonome di
Trento e di Bolzano, ai sensi dell'art. 5-bis del decreto legislativo
30 dicembre 1992, n. 502, e successive modificazioni, e dell'art. 2
della legge 23 dicembre 1996, n. 662, decorsi diciotto mesi dalla
sottoscrizione, si intendono risolti, limitatamente alla parte
relativa agli interventi per i quali la relativa richiesta di
ammissione al finanziamento non risulti presentata al Ministero della
salute entro tale periodo temporale, con la conseguente revoca dei
corrispondenti impegni di spesa.
La presente disposizione si applica anche alla parte degli
accordi di programma relativa agli interventi per i quali la domanda
di ammissione al finanziamento risulti presentata, ma valutata non
ammissibile al finanziamento entro ventiquattro mesi dalla
sottoscrizione degli accordi medesimi, nonche' alla parte degli
accordi relativa agli interventi ammessi al finanziamento per i
quali, entro nove mesi dalla relativa comunicazione alla regione o
provincia autonoma, gli enti attuatori non abbiano proceduto
all'aggiudicazione dei lavori, salvo proroga autorizzata dal
Ministero della salute. Per gli accordi aventi sviluppo pluriennale,
i termini di cui al presente comma si intendono decorrenti dalla data
di inizio dell'annualita' di riferimento prevista dagli accordi
medesimi per i singoli interventi».
La norma, nel prevedere nuove cause di risoluzione degli accordi
di programma sottoscritti dalle regioni nell'ambito dei programmi
regionali per la realizzazione degli interventi di edilizia
sanitaria, incide retroattivamente, in modo irragionevole, su accordi
conclusi, comportando variazioni nel bilancio regionale, che
vulnerano l'autonomia finanziaria della regione, garantita
dall'art. 119 Cost.
Per affermare la legittimita' della disposizione impugnata non
giova il richiamo del legislatore statale alle esigenze di
razionalizzazione dell'utilizzo delle risorse per l'attuazione del
programma di edilizia sanitaria, poiche' la loro semplice allegazione
non e' idonea a spogliare la regione dei suoi poteri in materia
edilizia e di tutela della salute, ne' puo' vanificare le garanzie di
cui la regione stessa gode affinche' siano rispettati gli ambiti di
autonomia di cui e' titolare.
7. - Infine, i commi 597, 598, 599 e 600 dettano disposizioni che
ledono la competenza legislativa e amministrativa della regione in
materia di edilizia residenziale pubblica.
Dispone il comma 597 che, «ai fini della valorizzazione degli
immobili costituenti il patrimonio degli Istituti autonomi per le
case popolari, comunque denominati, entro sei mesi dalla data di
entrata in vigore della presente legge, con apposito decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri sono semplificate le norme in
materia di alienazione degli immobili di proprieta' degli Istituti
medesimi. Il decreto, da emanare previo accordo tra Governo e
regioni, e' predisposto sulla base della proposta dei Ministri del
lavoro e delle politiche sociali, dell'economia e delle finanze,
delle infrastrutture e dei trasporti da presentare in sede di
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
Province autonome di Trento e di Bolzano».
Ai sensi del comma 598, «i principi fissati dall'accordo tra
Governo e regioni e regolati dal decreto di cui al comma 597 devono
consentire che: a) il prezzo di vendita delle unita' immobiliari sia
determinato in proporzione al canone dovuto e computato ai sensi
delle vigenti leggi regionali, ovvero, laddove non ancora approvate,
ai sensi della legge 8 agosto 1977, n. 513; b) per le unita' ad uso
residenziale sia riconosciuto il diritto all'esercizio del diritto di
opzione all'acquisto per l'assegnatario unitamente al proprio
coniuge, qualora risulti in regime di comunione dei beni; che, in
caso di rinunzia da parte dell'assegnatario, subentrino, con facolta'
di rinunzia, nel diritto all'acquisto, nell'ordine: il coniuge in
regime di separazione dei beni, il convivente more uxorio purche' la
convivenza duri da almeno cinque anni, i figli conviventi, i figli
non conviventi; c) i proventi delle alienazioni siano destinati alla
realizzazione di nuovi alloggi, al contenimento degli oneri dei mutui
sottoscritti da giovani coppie per l'acquisto della prima casa, a
promuovere il recupero sociale dei quartieri degradati e per azioni
in favore di famiglie in particolare stato di bisogno».
Ancora, il comma 599 stabilisce che «agli immobili degli Istituti
proprietari, che ne facciano richiesta attraverso le regioni, si
applicano le disposizioni previste dal decreto-legge 25 settembre
2001, n. 351, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 novembre
2001, n. 410, e successive modificazioni».
Il comma 600, infine, prevede che «al fine di consentire la
corretta e puntuale realizzazione dei programmi di dismissione
immobiliare, gli enti e gli Istituti proprietari possono affidare a
societa' di comprovata professionalita' ed esperienza in materia
immobiliare e con specifiche competenze nell'edilizia residenziale
pubblica, la gestione delle attivita' necessarie al censimento, alla
regolarizzazione ed alla vendita dei singoli beni immobili».
I commi della legge finanziaria in oggetto prevedono, dunque,
l'emanazione di un d.P.C.m., che, se deve essere preceduto da un
accodo tra Governo e regioni, andra' comunque a dettare una
disciplina per semplificare le norme in materia di alienazione degli
immobili di proprieta' degli IACP, disciplina che rientra nell'ambito
della materia - l'edilizia residenziale pubblica - di potesta'
legislativa residuale della regione.
Ne consegue, senza dubbio, l'illegittimita' costituzionale delle
norme in discorso per contrasto con l'art. 117, quarto comma, della
Costituzione.
Non solo, il comma 598 prescrive, in modo molto dettagliato e
specifico, le finalita' perseguite dai principi fissati dall'accordo
tra Governo e regioni: cosi' vengono disciplinati la proporzionalita'
tra canone e prezzo di vendita (lettera a), l'esercizio del diritto
di opzione all'acquisto per l'assegnatario e ad altri soggetti,
puntualmente individuati (lettera b), la destinazione specifica dei
proventi dell'alienazione.
In tal modo, evidentemente, il contenuto dell'accordo tra Governo
e regioni viene predeterminato dal legislatore statale, che individua
non solo le scelte politiche di fondo, gli indirizzi, ma anche la
disciplina piu' specifica, di alienazione e reinvestimento.
La normativa in discorso viene, per altro, ad incidere non solo
sulla sfera riconosciuta alla potesta' legislativa regionale dalla
nostra Costituzione, ma anche sulla sua autonomia finanziaria e
patrimoniale, ponendo vincoli alla disposizione del patrimonio
immobiliare e all'utilizzo dei proventi che derivano dall'alienazione
dello stesso, in violazione, ancora una volta, dell'art. 119 della
Costituzione.
Da quanto si e' esposto nel presente ricorso ritiene la difesa
della Regione del Veneto che risulti con chiarezza il mancato
rispetto del dettato costituzionale da parte di tutte le norme della
legge 23 dicembre 2005, n. 266, impugnate.